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2020年07月30日 星期四  报料热线:966123
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持续深化“放管服”改革 加快形成一流营商环境
□ 海南省中国特色社会主义理论体系研究中心
  加快自贸港建设,需适应社会主义市场经济发展要求,持续深化“放管服”改革,更大力度转变政府职能,最大限度减少行政审批,全面提升政府治理能力,加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境。

  根据《海南自由贸易港建设总体方案》和《中共海南省委关于贯彻落实<海南自由贸易港建设总体方案>的决定》精神,海南全岛建设中国特色自由贸易港,必须适应社会主义市场经济发展要求,对接群众需求,最大限度减少行政审批,多措并举完善事中事后监管,不断创新优化行政服务,深化“放管服”改革,真正做到审批更简、监管更强、服务更优,推动政府职能加快转变。自“4·13”以来,海南为深入推进“放管服”改革进行了大胆创新,相继出台了一系列政策法规,取得了显著成效。现阶段,为尽快建立健全与海南自贸港建设相适应的行政管理体制,加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境,仍需从以下三个方面入手深入推进“放管服”改革。

  以“一枚印章管审批”改革为契机,推动行政审批制度集成创新

  传统的行政审批制度遵循的是“谁审批,谁监管”的理念。这种理念会带来两个弊端,一是多头审批,多头监管,重复执法,常常是浪费了大量的人力、物力却收不到预期的监管效果,也就是俗称的“九个大盖帽管不好一个破草帽”现象。二是以审代管,为了避免监管中出差错,承担责任,把重点放在高门槛设置上,为企业设立设置重重关卡,严重打击了企业的投资积极性。2019年6月,省委编办、省审改办联合印发《关于市县“一枚印章管审批”改革试点的实施意见》,推出了“一枚印章管审批”改革。行政审批服务部门“统一受理、集中办理、限时办结、统一出件”并加盖“行政审批专用章”。各行政主管部门不得要求企业和群众再加盖本部门印章,杜绝重复盖章。行政审批服务部门正式运行后,原审批部门的审批用章统一废止或封存。

  “一枚印章管审批”改革变“串联式审批”为“并联式审批”,极大地节约了审批时间,方便了投资者。这是一种倒逼式改革,是一种“外部改革争取一步到位,内部改革力求快速跟进”的自贸港改革模式创新,倒逼政府必须顺应高质量高标准建设自由贸易港的时间要求和打造国际一流营商环境的具体标准,加快行政审批制度改革的步伐。“一枚印章管审批”改革向纵深发展还需要从以下几方面做好配套。

  一是全面推行“极简审批”投资制度。制定出台海南自由贸易港放宽市场准入特别清单、外商投资准入负面清单。对先行开放的特定服务业领域所设立的外商投资企业,明确经营业务覆盖的地域范围。建立健全国家安全审查、产业准入环境标准和社会信用体系等制度,全面推行“极简审批”制度。

  二是广泛实施市场准入承诺即入制。严格落实“非禁即入”,在“管得住”的前提下,对具有强制性标准的领域,原则上取消许可和审批,建立健全备案制度,市场主体承诺符合相关要求并提交相关材料进行备案,即可开展投资经营活动。备案受理机构从收到备案时起,即开始承担审查责任。对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅减少禁止和限制条款。

  三是加快职能转变,优化职能配置。“一枚印章管审批、一类部门管市场、一支队伍管执法”改革,必然引发市县相关部门职能职责发生重要转变。以前条块分割、各自为政的管理模式被综合审批、综合监管和综合执法模式取代。实行“一类部门管市场”,已划转行政许可事项的职能部门不再行使审批权,把主要精力放在事中事后监管上,通过健全“双随机一公开”抽查监管机制,完善“该发现问题没发现是失职,该报告处理没报告是渎职”溯源追责机制,推动政府监管规范化、精准化。实行“一支队伍管执法”,全面整合执法职责和执法队伍,将全市(县)各部门所有对外行政执法事项划由综合行政执法局承担,监管部门发现问题线索后移交综合行政执法局集中处罚。审批权、监管权、执法权的相互分离、相互监督、相互促进,适应了自贸港建设高效、透明、法治、廉洁的要求。现阶段,权力的分置也没有增加额外的编制,实行的是人随事走、同类编制资源统筹使用的综合改革,为下一步推进政府职能转变提供了很好的契机。

  完善事中事后监管制度,形成透明高效的准入后全过程监管体系

  一是健全公开透明的监管规则和标准体系,打造公正透明高效的法治环境。用好用足地方立法权和经济特区立法权;梳理现有法律法规,对不适应自由贸易港建设属中央事权的按一揽子、一事一议提请全国人大、国务院调整;积极主动配合全国人大研究制定海南自由贸易港法。加强决策合法性审查,深化行政执法体制改革。强化法律意识、规则意识、秩序意识,营造依法决策、依法办事、有法必依、违法必究的法治环境。

  二是完善权力清单和责任清单,加强事中事后监管。科学界定行政主管部门、综合行政执法部门在事中事后监管方面的职责定位。建立健全联合惩戒机制,加强社会信用体系应用。采取联合行动,对违法违规行为进行“双制约、共惩处”,形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。在监管方式上深化“双随机、一公开”的市场监管体制,坚持对新兴业态实行包容审慎监管。在监管格局方面实现市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”,互为支撑;还可以建立“信用画像”,采用绿色低风险、黄色中风险、红色高风险,对企业进行直观评价;在信用评估上可采取“银税互动”跨部门征信互认。

  三是建立健全信息双向反馈机制。行政审批服务部门要将审批过程和结果信息同步推送到行政主管部门和综合行政执法部门,行政主管部门和综合行政执法部门要及时将审批标准和监管信息、处罚结果推送到行政审批服务部门。运用大数据,做好审批、监管和执法之间的信息互享。

  引进市场机制提高公共服务供给水平,以信息化手段提高政务服务效率

  一是引进市场机制提高公共服务供给水平,改善自贸港建设对公共服务供给在硬件方面的需求。海南自贸港建设,除了在营商环境软件建设方面要向国际一流水平看齐外,在公共服务硬件建设方面也有很高的要求,这方面单靠政府的投资是远远不够的,可以探索引进市场化手段大力鼓励社会资本参与公共服务投资。基础设施投资具有规模效应,在交通、环保、医疗、养老等社会需求旺盛,又存在较大投资缺口的领域推广PPP模式,是近年来我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新。通过鼓励引导社会资本参与,大幅拓宽了国内企业特别是民营企业的发展空间,不仅能够减轻当期财政支出压力,而且可以加大资金投入力度,进一步弥补公共服务的“短板”。同时,社会资本的投入可以提高公共产品供给效率,减少政府对微观事务的直接参与,解决政府职能错位、越位和缺位的问题。

  二是以便利化为主线,信息化为支撑,营造更加高效的政务服务环境。充分发挥“互联网+”、大数据、区块链等现代信息技术作用,通过政务服务等平台建设规范政府服务标准、实现政务流程再造和政务服务“一网通办”,加强数据有序共享,提升政府服务和治理水平。加快推进全省一体化在线政府服务平台和“互联网+”监管系统建设,全力打通我省自建的各个审批业务系统,按照国办要求完成全省政务服务平台建设,并与国家平台全面对接,推动线上线下政务服务事项高度融合,从根本上打破部门间信息壁垒。最后,坚持政务服务“上网是原则、不上网是例外”,推动政务服务事项上网运行,实现“应上尽上、全程在线”,做到网上服务全覆盖。

  (执笔人:程良波、姜维,均为海南省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校分中心特约研究员)

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