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2021年06月23日 星期三  报料热线:966123
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良法筑根基 行稳更致远
——《中华人民共和国海南自由贸易港法》立法历程纪实

  ■ 本报记者 尤梦瑜

  6月21日,国务院新闻办在北京举办新闻发布会,介绍《中华人民共和国海南自由贸易港法》有关情况。这部围绕海南自由贸易港建设而出台的原则性、基础性法律,自启动立法工作以来便备受关注。6月10日该法正式颁布实施后,贸易自由便利、投资自由便利、简化税制、生态环境保护制度等章节内容就成为业界及公众的讨论热点。

  在海南建设中国特色自由贸易港,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措。在中国共产党建党100周年之际,在《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)发布一周年之时,海南自由贸易港法的颁布实施为海南自贸港高质量发展、实现更高水平开放夯实了法治根基,再度掀起海南自贸港如火如荼的建设热潮。

  海南自由贸易港法顺利出台,得益于党中央对海南自由贸易港建设的高度重视和全国人大常委会对海南自由贸易港法立法工作的全力推进。

  “半年内进行三次审议,最终全票通过,充分显示出全国人大常委会对于海南自贸港立法工作的高度重视。”全国人大常委会法制工作委员会有关工作人员介绍,制定海南自由贸易港法,是从国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供法律基础的实际需要,进一步彰显了中国对外开放、推动经济全球化的决心。

  高站位谋划

  海南自由贸易港法提上国家重要立法日程

  2018年4月13日,习近平总书记出席庆祝海南建省办经济特区30周年大会并发表重要讲话,对建设海南自由贸易港作出重要部署。中共中央、国务院印发《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《总体方案》,专门对海南自由贸易港建设进行规划设计,海南迎来了重大历史发展机遇。

  在海南自由贸易港建设火热进行之时,各方都认识到,自由贸易港建设在中国是一项前无古人的创新工程,迫切需要制定相应的法律予以规范和引领。全国人大常委会法制工作委员会相关负责人表示:“制定海南自由贸易港法,将党中央关于建设海南自由贸易港的决策部署转化为法律规范,为海南自由贸易港建设提供立法引领和法律保障,对于全面深化改革,全面依法治国,有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,十分重要。”

  有鉴于此,海南积极争取自由贸易港建设立法。省人大常委会相关负责人介绍:“习近平总书记发表‘4·13’重要讲话和中央发布12号文件后,省委就自由贸易港立法做出重要部署,省人大常委会坚决落实省委部署,积极主动向全国人大常委会和国家相关部委请示汇报,加强沟通,极力争取加快启动海南自由贸易港法立法工作。”

  2019年3月初,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书专题听取海南省委主要领导工作汇报,对加快推进海南自贸区自贸港法治建设作出重要指示。

  2019年3月5日,十三届全国人民代表大会第二次会议在北京召开。海南代表团认真履职,向大会提出制定海南自由贸易港法议案。议案被大会受理,列为第二号议案。

  海南自由贸易港法立法工作被列入全国人大常委会2019年立法计划。同时,全国人大常委会成立了以中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨任组长的海南自由贸易港相关立法调研小组,这标志着海南自由贸易港法正式提上国家重要立法日程。

  由此,海南自由贸易港法展开了立法进程。

  高效率推进

  多方协作克服“没有先例可循”的困难

  作为一部为中国特色自由贸易港建设提供法治保障的原则性、基础性法律,海南自由贸易港法的立法受到全国人大常委会的高度重视。

  在全国人大常委会立法调研小组的领导下,起草工作由全国人大常委会法工委承担,具体工作部门为全国人大常委会法工委经济法室、国家法室。全国人大常委会立法调研小组多次听取汇报、召开座谈会并多次赴海南调研,听取对立法工作的意见建议。2019年9月、2020年9月,王晨两次带队来到海南就制定海南自由贸易港法进行调研,听取多方意见,了解实践需求,扎实推进立法工作。

  “在制定该法时,我们主要遵循四项基本原则:一是及时将习近平总书记关于海南自由贸易港建设的指示精神和党中央关于海南自由贸易港建设的决策部署法律化、制度化。二是坚持海南自由贸易港法的原则性、基础性定位。三是体现中国特色和借鉴国际经验相结合。四是在保证国家法制统一的前提下赋予海南更大改革自主权。”全国人大常委会法工委相关负责人介绍。

  为了保障立法的高效、高质,全国人大常委会法工委还专门成立起草工作专班,一方面“走出去”,加强与国家发改委、商务部、海关总署、国家移民局等部门的沟通交流,多次与国务院有关部门和海南省共同研究,国家发改委、商务部、海南省分别提出草案建议稿;另一方面“请进来”,在起草过程中,将草案拆分成专题,邀请相应部门有关人员来座谈交流。起草工作专班先后两次来琼调研,深入一线园区,听取各方面的立法需求和意见建议,并就法律具体内容、相关条款与海南省有关部门座谈,反复论证,形成共识。

  海南自贸港建设中,市场主体是核心组成部分。立法过程中,除了面向社会进行了两次意见征询外,在2021年1月全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委联合召开的座谈会上,以及5月召开的法律草案通过前评估会上,全国人大常委会法工委特别邀请国企、民企和律师事务所等市场主体参加座谈,从他们的切实需求出发,听取大家对于法律草案的意见和建议。起草过程中,与相关部门逐条逐句逐字推敲也成为起草工作专班的工作常态。

  “此次立法工作,要克服的一大难点就是没有先例可循。”全国人大常委会法工委有关工作人员介绍,一是建设中国特色自由贸易港没有先例,二是在立法方面也没有先例。为了了解中国香港、新加坡、迪拜等国际知名自贸港的相关政策法规,全国人大常委会法工委除了查阅大量资料外,还通过高端智库、驻外使领馆收集相关规范制度材料。

  “国际典型自贸港中只有香港为全域自贸港,但其制度设计与海南的‘一线放开、二线管住’不同,因此也难以借鉴。在立法方面,这三大自贸港由于社会制度等各种因素,也无法为此次立法工作提供过多参考。我们国内目前也没有专门针对经济区域进行过立法,因此,许多工作都是全新探索。”全国人大常委会法工委有关工作人员介绍。

  不浪费海南自贸港建设的一分一秒,全国人大常委会倒排工期,同多个部门高效协作,最终推动形成草案,提请审议。海南自由贸易港法草案提请2020年12月下旬召开的十三届全国人大常委会第二十四次会议初次审议,于十三届全国人大常委会第二十八次会议进行二次审议。2021年6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议上,海南自由贸易港法经表决,获得全票通过。

  海南高度重视配合协助海南自由贸易港法立法工作。自海南自由贸易港法提上国家立法日程以来,为全力配合全国人大做好立法调研工作,2019年5月,省委成立海南自由贸易港法协助调研工作组,由省委主要领导任组长,省人大常委会主持日常工作的副主任等省领导为副组长,省人大常委会法工委作为成员单位牵头负责。省委多次召开省委常委会会议、专题会,对我省配合协助全国人大自贸港立法工作作出部署,组织研究自贸港建设中的重大问题,确定我省对该法的立法需求,及时向全国人大常委会汇报,推动加快海南自由贸易港法立法进程。

  立法工作启动后,省人大常委会先后组织召开省直单位座谈会、专家学者座谈会和有关企业座谈会,就有关立法需求进行研讨论证;还派出工作组赴博鳌乐城国际医疗旅游先行区、三亚等地进行调研,听取各方面立法建议;与4所高等院校合作开展自贸港立法课题研究,在此基础上起草海南关于自贸港法的初步立法需求,为自贸港法立法提供了重要参考。

  “在广泛征求意见和充分论证研究的基础上,我们认真贯彻落实省委的部署决策,根据习近平总书记‘4·13’重要讲话、中央12号文件和《总体方案》精神,结合海南自贸港发展定位,借鉴国际自贸港先进经验,提出了海南立法需求。”省人大常委会法工委相关负责人说。

  以需求为导向,加强汇报沟通,省委、省人大常委会通过多种方式积极向全国人大常委会相关立法调研小组汇报和反映海南需求。2020年9月,王晨再次来琼开展立法调研工作时,对海南的配合立法工作予以充分肯定。最终海南提出的关于赋予海南更大立法权和改革自主权等重要立法需求得到采纳。

  2020年12月海南自由贸易港法草案一审后,省委书记沈晓明两次赴京向全国人大常委会汇报《总体方案》发布后,海南自贸港建设取得的成效,并提出我省对海南自由贸易港法的建议,进一步表达海南全力配合立法工作的决心以及对海南自由贸易港法尽快通过的期盼。

  高标准制定

  亮点凸显保障自贸港高质量发展

  海南自由贸易港法中最受关注的便是赋予海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规权限的第十条。

  “该法的一大亮点就是在管理权限和授权立法方面。”全国人大常委会法工委有关工作人员说,法律规定国家建立海南自由贸易港建设领导机制和与海南自由贸易港建设相适应的行政管理体制,国务院及其有关部门根据需要,依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权;授权海南省人民代表大会及其常务委员会根据本法,结合实际需要,制定海南自由贸易港法规,涉及法律保留事项或者应当由国务院制定行政法规事项的,应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。

  “在起草阶段,立法调研小组内围绕是否要赋予海南自贸港立法权就出现了不同意见,因为这是要突破当前立法体制的,是一次全新的尝试,在全国范围内都未曾有过。”全国人大常委会法工委有关工作人员告诉海南日报记者,在该法颁布实施前,海南省人大及其常委会的立法权限包含了两个层次:第一个层次是地方性法规的制定权。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条、第七十三条的规定,海南省人大及其常委会可以根据海南省的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,为执行法律、行政法规的规定,针对地方性事务制定地方性法规。第二个层次就是经济特区法规的制定权。1988年第七届全国人民代表大会第一次会议,在建立海南经济特区的决议里,对海南省人大及其常委会也作了立法授权,即经济特区法规制定权。

  已经拥有了两个层次的立法权限,是否还要进一步赋予海南省人大及其常委会第三个层次的立法权限——制定涉及国家专属立法事项和依法应当由国务院制定行政法规事项法规的权限呢?

  “党中央决定在海南建设自贸港,是要让海南去不断探索制度集成创新,为了让海南以更加有效的路径去实现改革目标,放开脚步大胆试、大胆闯、自主改。最终,经过征求各相关部委意见,慎重考虑、权衡利弊后,全国人大常委会全力推动,决定赋予海南省人大及其常委会制定海南自贸港法规的权限。”全国人大常委会法工委有关工作人员说。从实践操作层面来看,全国人大常委会赋予海南省人大及其常委会制定海南自贸港法规的权限也是一次立法体制的重要探索。

  除了赋予更大立法权这一亮点,在贸易自由便利、投资自由便利、税收制度方面,以及生态环境保护方面都有不少亮点内容。法律中的第五章“生态环境保护”更是为海南量身定制,以“最严格的生态环境保护制度”确保海南在全力建设自贸港过程中保护好自己最强优势和最大本钱。

  “在二次审议后,海南方面建议增加简化税制、入岛退税等内容。《总体方案》对简化税制做了规划,但没有涉及入岛退税。是否要增加,我们也进行了充分的论证。这两项都是切实关系海南自贸港建设进度安排的内容。经过与各有关部门和海南省充分的沟通协调,三次审议稿中增加了这两项内容。”全国人大常委会法工委有关工作人员介绍。

  从党中央的决策部署出发,从自贸港发展的切实需求出发,从实现更高水平开放的要求出发,从改革开放试验田创新探索的需要出发,从实践操作可行性出发,顺利出台的海南自由贸易港法在饱含创新性、探索性的同时极具实践性,为自贸港建设提供坚实法治保障。

  高质量执行

  积极推动配套法规出台

  法律的生命在于实施,法律的权威在于执行。

  全国人大常委会法工委相关负责人介绍,法律通过后,海南省可以根据海南自由贸易港建设的实际需要,用足用好海南自由贸易港法规制定权;各有关部门和海南省应当根据海南自由贸易港法的要求,及时制定出台法律中明确规定的各项具体办法;在本法施行后,海南自由贸易港全岛封关运作前,国务院及其有关部门和海南省可以根据本法规定的原则,按照职责分工,对本法规定的事项制定过渡性的具体办法。

  省人大常委会相关负责人说,海南自由贸易港法授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规,省人大常委会将在全国人大常委会支持指导下,努力用好自由贸易港法规制定权,以及经济特区法规制定权和地方性法规制定权。“一是谋划和构建海南自由贸易港法律法规体系。二是尽快出台一批海南自由贸易港建设急需的配套法规。三是推进立法创新,使海南自由贸易港立法工作有一个崭新的面貌。”省人大常委会相关负责人说。

  回顾过去三年多时间,海南紧紧围绕自贸港法律法规体系建设,在全力配合国家制定海南自由贸易港法、调整法律法规的同时,把快立法、立好法作为依法履职最突出的任务,充分运用省级地方立法权和特区立法权加快地方立法。特别是坚决贯彻习近平总书记关于自贸港建设要把制度集成创新摆在突出位置的重要指示精神,加大立法创新,为海南制度集成创新发挥了立法引领、推动和保障的重要作用。比如,以立法促进重点园区管理制度创新,制定重点园区极简审批条例,拓展施行极简审批政策的范围,有力促进了海南重点园区管理制度创新,提高了行政审批效率。

  在大力推进立法创新的同时,海南还注重自贸港法律体系的研究,成立自贸港立法专家咨询委员会,召开立法学习研讨会,并先后与多所高等院校合作,开展自贸港法律体系研究工作。经过三年多的立法研究、探索和实践,自贸港法律法规体系建设的思路越来越清晰。

  全国人大常委会法工委相关负责人表示,要在“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作机制下,上下联动、形成合力,将法律确定的重要原则和要求转化为可操作、能落地、出实效的具体制度措施,确保法律制度实用、管用、好用,推动党中央、国务院对海南自由贸易港的战略部署得到有效落实,推动海南全面深化改革开放生机勃勃,自由贸易港建设蓬勃展开。

  (本报海口6月22日讯)

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